W 1997 roku po raz pierwszy w historii obywatele polscy otrzymali prawo wystąpienia do parlamentu z własnym projektem ustawy. Prawo to zostało zagwarantowane w art. 118 Konstytucji, przyjętej przez Zgromadzenia Narodowe, a następnie zatwierdzonej przez naród w referendum. Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej w Polsce oznacza prawo co najmniej 100 tys. obywateli do wniesienia do parlamentu projektu ustawy, przy czym skorzystanie z tego prawa zobowiązuje parlament do rozpatrzenia projektu obywatelskiego. Parlament jest zatem związany wnioskiem w tym sensie, iż w terminie trzech miesięcy od otrzymania projektu przez Marszałka Sejmu musi zostać przeprowadzone pierwsze czytanie projektu ustawy w Sejmie, które zawsze odbywa się na posiedzeniu plenarnym. Sejm a następnie Senat nie mają natomiast obowiązku przyjęcia ustawy.

Konstytucja nie przewiduje wprost żadnych ograniczeń co do przedmiotowego zakresu projektów obywatelskich, co nie oznacza jednak, iż takie ograniczenia nie istnieją. Również ustawa z dnia 24 czerwca 1999 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli1 (dalej jako ustawa) nie wskazuje wyraźnie zakresu spraw, które nie mogą być przedmiotem inicjatyw wykonywanych przez obywateli, ogólnie stanowiąc w art. 3, iż obywatelski projekt ustawy nie może dotyczyć spraw, dla których konstytucja zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza.

Przepisem szczególnym, który wyłącza przewidziane w art. 118 prawo do wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą jest również art. 235 ust. 1 Konstytucji, który określa krąg podmiotów uprawnionych do składania projektów szczególnej ustawy w polskim systemie źródeł prawa, a mianowicie ustawy o zmianie konstytucji (ustawy konstytucyjnej). Zgodnie z tym przepisem, projekt zmiany konstytucji przedłożyć może 1/5 posłów, Senat oraz Prezydent. Oznacza to, iż żaden inny podmiot takiego prawa nie posiada – ani zatem obywatele ani Rada Ministrów nie mogą przedkładać projektów zmiany Konstytucji.

Kolejne ograniczenia dotyczą kwestii, które zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości innych organów. Art. 221 Konstytucji przewiduje, iż inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Wyłączność ustawodawcza rządu obejmuje również projekty ustaw nowelizujących w powyższym zakresie.

Ponadto, projekty obywatelskie nie mogą dotyczyć spraw dotyczących kompetencji organów państwowych, które na mocy art. 90 ust. 1 Konstytucji przekazane zostały organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu. Obecnie, regulacja ta odnosi się do spraw przekazanych organom Unii Europejskiej na mocy traktatu akcesyjnego. Ponieważ akty prawa europejskiego, zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji, znajdują się w hierarchii aktów powszechnie obowiązujących w Polsce powyżej ustaw, nie mogą być przez ustawy zmieniane, a tym samym nie jest możliwe wykonanie w tym przedmiocie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Ograniczenie w tym zakresie obejmuje szereg spraw o charakterze gospodarczo-finansowym i społecznym.

Kolejne ograniczenie wynika z art. 112 Konstytucji, który ustanawia zasadę autonomii Parlamentu, zgodnie z którą organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm. W związku z tym, żadna z tych kwestii nie może być przedmiotem inicjatywy ustawodawczej obywateli.

Przepis konstytucyjny odnoszący się do obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej jest dość ogólny, odsyłając w zakresie zasad i procedury wykonania takiej inicjatywy do regulacji ustawowej. Ustawa, które stworzyła obywatelom realną możliwość korzystania z tego konstytucyjnego prawa, uchwalona została w 1999 roku. Ustawa ta reguluje tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, o której mówi art. 118 Konstytucji.

Procedurę prowadzącą do skutecznego wykonania inicjatywy obywatelskiej przez obywateli można podzielić na kilka etapów:

  1. Etap I – założenie komitetu inicjatywy ustawodawczej i opracowanie projektu ustawy
  2. Etap II – zawiadomienie Marszałka Sejmu o powstaniu komitetu
  3. Etap III – kampania informacyjna i zbieranie podpisów pod projektem ustawy
  4. Etap IV – złożenie projektu ustawy w Sejmie
  5. Etap V – udział w postępowanie z obywatelskim projektem ustawy

ETAP I – ZAŁOŻENIE KOMITETU INICJATYWY USTAWODAWCZEJ I OPRACOWANIE PROJEKTU USTAWY

Założenie komitetu inicjatywy ustawodawczej

Procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli formalnie rozpoczyna powołanie komitetu inicjatywy ustawodawczej, który odpowiedzialny za wszelkie czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnieniem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt. Komitet występuje pod nazwą, która zgodnie z ustawą musi zawierać co najmniej dwa elementy – wyraźne wskazanie na „komitet inicjatywy ustawodawczej” oraz pełny tytuł projektu ustawy. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby w nazwie komitetu pojawiły się dodatkowe elementy wskazujące przykładowo na inicjatora projektu. Z momentem przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu komitet nabywa osobowość prawną.

Komitet inicjatywy ustawodawczej może zostać utworzony przez grupę co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wybierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu. W oświadczeniu takim należy wskazać imię lub imiona, nazwisko, adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL osoby, która do niego wstępuje, przy czym przepisy nie określają wzoru oświadczenia o przystąpieniu do komitetu. Dopuszczalna jest zatem zarówno sytuacja, w której oświadczenia składane są na odrębnych kartach, jak również na jednej wspólnej karcie poprzez podanie niezbędnych danych i złożenie podpisu pod pisemna deklaracją przystąpienia do komitetu. Ustawa nie określa maksymalnej liczby osób wchodzących w skład komitetu, w związku z tym członków komitetu inicjatywy ustawodawczej może być dużo więcej. Istotne jest w takiej sytuacji wyraźne ustalenie, których 15 osób przystąpiło do komitetu jako pierwsze, gdyż to w ich kompetencjach leży wskazanie pełnomocnika komitetu wyborczego oraz jego zastępcy, którzy w dalszym toku postępowania występować będą w imieniu i na rzecz komitetu. Wskazanie pełnomocnika i jego zastępcy dokonywane jest w drodze pisemnego oświadczenia, przy czym w przypadku braku jednomyślności wybór ten dokonywany jest większością głosów członków komitetu.

Opracowanie projektu ustawy

Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce ma charakter sformalizowany, co oznacza, iż obywatele wnoszą do Sejmu przygotowany gotowy projekt ustawy opracowany zgodnie z wymogami zawartymi w Konstytucji, ustawie oraz regulaminie Sejmu. W związku z powyższym, obywatele mają obowiązek przygotować poprawny pod względem techniczny projekt, spełniający warunki szczegółowo przedstawione w „Zasadach techniki prawodawczej” stanowiących załącznik do rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów2.

Zgodnie z tym dokumentem, przepisy ustawy powinny być zredagowane zwięźle i syntetycznie, w sposób zrozumiały dla adresatów, stosując reguły składni języka polskiego i unikając powtórzeń przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Projekt ustawy musi mieć odpowiednią budowę, w której zachowana jest kolejność poszczególnych elementów i rodzajów przepisów (tytuł, przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe, przepisy zmieniające, przepisy przejściowe i dostosowujące, przepisy uchylające, przepisy o wejściu ustawy w życie oraz przepisy o wygaśnięciu mocy obowiązującej ustawy). Przepisy te ujęte są w formie artykułowanej, z uwzględnieniem przewidzianych prawem jednostek redakcyjnych (artykuły, ustępy lub paragrafy w przypadku kodeksów, punkty, litery, tiret).

Od strony merytorycznej, projekt ustawy powinien wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw oraz powinna być tak skonstruowana, aby od przyjętych regulacji nie trzeba było wprowadzać licznych wyjątków. Ponadto, zachowana powinna zostać jedność materii regulacji, co oznacza, iż projekt nie może dotyczyć różnych odrębnych materii, nawet jeśli byłyby one między sobą powiązane. Wyjątek w tym zakresie, przewiduje §92 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do projektów ustaw nowelizujących akty już obowiązujące.

Dla dopuszczalności wniesienia projektu nie ma natomiast znaczenia wcześniejsze złożenie przez obywateli lub inny uprawniony podmiot projektu ustawy regulującego tę samą materię. Obywatele mogą złożyć projekt ustawy również w przypadku, gdy uprzednio złożony przez nich projekt dotyczący tych samych kwestii został on przez parlament odrzucony. Prawo nie przewiduje w tym przypadku żadnych ograniczeń co do terminu wniesienia ponownego projektu w tej samej sprawie.

Ponadto, do projektu ustawy należy załączyć:

  • Przedstawienie skutków finansowych wykonania proponowanej ustawy (wymóg wynikający z art. 118 ust. 3 Konstytucji);
  • Uzasadnienie, które zgodnie z art. 34 ust. 2 i 3 regulaminu Sejmu powinno:
    1. wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,
    2. przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,
    3. wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
    4. przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,
    5. wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
    6. przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,
    7. zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej,
    8. przedstawiać wyniki przeprowadzonych konsultacji,
    9. informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek taki wynika z przepisów ustawy.

W obecnym stanie prawnym obywatele nie mają możliwości zwrócenia się do organów państwowych o udzielenie pomocy prawnej w trakcie opracowywania projektu ustawy, jak mam to miejsce w niektórych państwach (np. na Litwie). Wnioskodawcy nie otrzymują również od państwa żadnego wsparcia finansowego na pokrycie kosztów związanych z wykonaniem inicjatywy, w tym przygotowaniem wszystkich wymaganych elementów uzasadnienia.

ETAP II – ZAWIADOMIENIE MARSZAŁKA SEJMU O POWSTANIU KOMITETU

Następnym działaniem podejmowanym przez komitet inicjatywy ustawodawczej jest zawiadomienie Marszałka Sejmu o jego utworzeniu. Aby tego dokonać, komitet musi wcześniej zebrać 1000 podpisów obywateli polskich popierających projekt. Sposób zebrania tych podpisów nie został określony przez ustawodawcę, w związku z czym komitet ma swobodę wyboru w tym zakresie. Zebrany tysiąc podpisów wlicza się do ogólnej liczby 100 tys. podpisów, wymaganych do złożenia projektu w Sejmie, w związku z czym osoba składająca podpis powinna również podać imię lub imiona, nazwisko, miejsce zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL .

Zawiadomienia o utworzeniu komitetu dokonuje pełnomocnik komitetu lub jego zastępca. Chociaż ustawa nie określa wprost formy, w której powinno to zostać dokonane najlepiej aby zawiadomienie zostało złożone w formie pisemnej. W art. 6 ust. 2 ustawy wskazano, jakie elementy muszą zostać zawarte w zawiadomieniu:

  1. pełna nazwa komitetu oraz dokładny adres jego siedziby,
  2. dane członków komitetu – imię lub imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL
  3. dane pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy – ich imię lub imiona, nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL.

Do zawiadomienia należy dołączyć poprawnie przygotowany pod względem formalnym projekt ustawy oraz wykaz tysiąca obywateli, którzy swoim podpisem poparli projekt. Powyższy komplet dokumentów doręczyć można osobiście lub za pośrednictwem poczty.

Marszałek Sejmu w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia, tzn. od momentu osobistego złożenia lub od dnia dostarczenia przesyłki, powinien wydać postanowienie o przyjęciu zawiadomienia. Jeżeli jednak zawiadomienie zawierać będzie błędy formalne, Marszałek w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia wzywa pełnomocnika komitetu do ich uzupełnienia, w terminie kolejnych czternastu dni od doręczenia postanowienia pełnomocnikowi. W przypadku, gdyby Marszałek w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia nie podejmie żadnej decyzji, pełnomocnik komitetu może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi3.

W przypadku, gdy Marszałek zwrócił zawiadomienie do uzupełnienia, a wskazane braki formalne, dotyczące samego zawiadomieni lub któregoś z załączników, nie zostaną przez pełnomocnika usunięte w wyznaczonym terminie, Marszałek odmawia przyjęcia zawiadomienia. Pełnomocnikowi komitetu (lub jego zastępcy) przysługuje prawo złożenia skargi do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od otrzymania negatywnego rozstrzygnięcia. Sąd rozpatruje skargę w terminie 30 dni w składzie siedmiu sędziów w postępowaniu nieprocesowym, a wydane postanowienie ma charakter ostateczny i nie przysługuje od niego odwołanie.

ETAP III – KAMPANIA INFORMACYJNA I ZBIERANIE PODPISÓW POD PROJEKTEM USTAWY

Kolejny etap wykonania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli obejmuje przeprowadzenie kampanii informacyjnej oraz zebranie w terminie 3 miesięcy co najmniej 100 tys. podpisów obywateli popierających projekt.

Po otrzymaniu postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia, ewentualnie postanowienia Sądu Najwyższego uwzględniającego skargę, komitet ma obowiązek ogłosić w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim fakt nabycia osobowości prawnej, adres komitetu oraz miejsce udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Od tego momentu nie można również dokonywać jakichkolwiek zmian, nawet redakcyjnych, w projekcie ustawy i uzasadnieniu do niego.

Z momentem ogłoszenia, o którym mowa powyżej, komitet inicjatywy ustawodawczej może rozpocząć kampanię promocyjną na rzecz projektu ustawy oraz zbieranie podpisów obywateli popierających projekt. Kampania promocyjna, która polega na publicznym nakłanianiu lub zachęcaniu do poparcia projektu ustawy, prowadzona jest na zasadach określonych w kodeksie wyborczym4.

Podpisy poparcia pod obywatelskim projektem ustawy składać mogą wyłącznie obywatele polscy, na co wskazuje treść art. 118 ust. 2 Konstytucji. Prawo do wykonania inicjatywy jest zatem politycznym prawem obywatelskim, a więc nie przysługuje cudzoziemcom, nawet wówczas, gdy są oni obywatelami innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej i z powodu swojego zamieszkiwania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej posiadają prawa wyborcze w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach samorządowych do organów gminy. Obywatel polski, zgodnie z art. 2 ustawy, aby skutecznie złożyć podpis pod inicjatywą musi posiadać czynne prawo wyborcze do Sejmu. W konsekwencji, zgodnie z art. 62 ust. 2 Konstytucji musi spełnić on następujące przesłanki:

  1. Musi mieć ukończone 18 lat, najpóźniej w dniu składania podpisu;
  2. Nie może być ubezwłasnowolniony na mocy orzeczenia sądy, które jest prawomocne, przy czym chodzi zarówno o ubezwłasnowolnienie całkowite, jak i częściowe;
  3. Nie może być pozbawiona praw publicznych na mocy orzeczenia sądu5;
  4. Nie może być pozbawiona praw wyborczych na mocy orzeczenia Trybunału Stanu6;

W obecnym stanie prawnym nie mam natomiast żadnych ograniczeń odnośnie do terytorialnej dystrybucji składanych podpisów, w związku z czym nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby wszystkie podpisy zostały zebrane w jednym województwie.

Podpisy zbierane powinny być w wyznaczonych miejscach, w których obywatele będą mieli możliwość zapoznania się z wyłożonym do wglądu projektem, przy czym miejsce, czas i sposób zbierania podpisów muszą wykluczać stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do ich wymuszenia. Analogicznie stosowane przepisy kodeksu wyborczego wskazują, iż zakazane jest zbieranie podpisów na terenie urzędów administracji rządowej i administracji samorządu terytorialnego oraz sądów, na terenie zakładów pracy w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie, jak również na terenie jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz oddziałów obrony cywilnej, a także skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zabronione jest również prowadzenie agitacji na terenie szkół wobec uczniów. Kolejne zakazy dotyczą organizowania loterii fantowych, innego rodzaju gier oraz konkursów, w których wygranymi są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych, jak również podawania oraz dostarczania, w ramach prowadzonej agitacji, napojów alkoholowych nieodpłatnie lub po cenach sprzedaży netto możliwych do uzyskania, nie wyższych od cen nabycia lub kosztów wytworzenia.

Ustawa nie nakłada natomiast żadnych ograniczeń co do osób, które te podpisy zbierają, w związku z czym mogą to być zarówno członkowie komitetu, jak i inne osoby działające społecznie, jak i za wynagrodzeniem. W ramach prowadzonej kampanii jest natomiast istotne, aby wszelkie materiały wyborcze pochodzące od komitetu zawierały wyraźne oznaczenie podmiotu, od którego pochodzą. Materiały te mogą być umieszczane na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach elektrycznych, telekomunikacyjnych i w innych miejscach wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu lub urządzenia. Ponadto, muszą one być umieszczane w taki sposób, aby po zakończeniu kampanii promocyjnej można je było łatwo usunąć, do czego zobowiązany jest komitet.

Podpisy zbiera się na specjalnie przygotowanych w tym celu wykazach, które na każdej stronie musza zawierać informację o nazwie komitetu oraz tytule projektu ustawy, któremu obywatele udzielają poparcia. Wykazy te opracowuje komitet inicjatywy ustawodawczej na podstawie wzoru ustalonego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów7. Obywatele udzielają poparcia projektowi składając swój podpis, jak również podając dane osobiste, takie jak imię lub imiona, nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Istotne jest, iż nie ma możliwości wycofania raz udzielonego projektowi poparcia.

ETAP IV – ZŁOŻENIE PROJEKTU USTAWY W SEJMIE

Cały proces zbierania podpisów oraz przedłożenia projektu ustawy wraz z załączonym wykazem osób go popierających musi zakończyć się w terminie 3 miesięcy od daty wydania przez Marszałka Sejmu postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. W przeciwnym wypadku, procedura wykonania inicjatywy ustawodawczej ulega zakończenia a komitet z mocy prawa ulega rozwiązaniu.

Projekt ustawy składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu, który w przypadku, gdy projekt spełnia wszystkie określone przez ustawę wymogi, kieruje go do pierwszego czytania w Sejmie, o czym zawiadamia pełnomocnika komitetu. W przypadku inicjatyw obywatelskich, ustawa nakazuje, aby pierwsze czytanie odbyło się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu lub orzeczenia Sądu Najwyższego stwierdzające prawidłową liczbę podpisów popierających projekt.

Jak wyżej wspomniano, od momentu przyjęcia przez Marszałka zawiadomienia o utworzeniu komitetu nie można dokonywać żadnych zmian w projekcie. W przypadku stwierdzenia, że ten zakaz złamano, Marszałek Sejmu w drodze postanowienia wydanego w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu, odmawia jego przyjęcia. Pełnomocnik komitetu może się od tej decyzji odwołać składając skargę do Sądu Najwyższego. Skarga do Sądu Najwyższego przysługuje pełnomocnikowi również w przypadku, gdy Państwowa Komisja Wyborcza ustali w prowadzonym na wniosek Marszałka postępowaniu, iż prawidłowo złożona liczba podpisów popierających inicjatywę jest mniejsza od wymaganych 100 tys.

ETAP V – UDZIAŁ W POSTĘPOWANIU Z OBYWATELSKIM PROJEKTEM USTAWY

W trakcie postępowania z obywatelskim projektem ustawy w parlamencie projekty te korzystają z przywileju, jakim jest wyłączenie działania w stosunku do nich zasady dyskontynuacji prac parlamentu. Oznacza to, iż projekty ustaw, w stosunku do których postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji Sejmu, w której zostały wniesione, są rozpatrywane przez Sejm następnej kadencji bez potrzeby ponownego wniesienia projektu ustawy.

Dla komitetu istotne jest, iż jego przedstawiciel jest uprawniony do udziału w parlamentarnej procedurze legislacyjnej. Przedstawicielem tym może być zarówno pełnomocnik komitetu jak i inna osoba powołana w tym celu zgodnie z procedurą przewidzianą dla powołania pełnomocnika komitetu. Pełnomocnik reprezentuje komitet m. in. w czasie I czytania w Sejmie, podczas którego przedstawia założenia obywatelskiego projektu, jak i w czasie prac komisji. Nie przysługuje mu natomiast prawo wycofania projektu jak również prawo wprowadzania do niego autopoprawek.

tekst: Dr Anna Rytel-Warzocha